این یادداشت در آذر ۱۳۹۴ منتشر شده است و متاسفانه باید تاکید کنم که نه تنها شرایط بهتر نشده بلکه شرایط جاری بسیار پیچیده تر ازاز زمان نگارش یادداشت است
ارتقای نظام تامین مالی و استفاده از امکانات بازار سرمایه برای تامین مالی فعالیت‌های اقتصادی و افزایش سهم آن در تشکیل سرمایه ثابت ناخالص داخلی، گزاره‌ایی است که در چند سال اخیر به دفعات توسط دولت‌مردان و اقتصادانان کشور مورد تاکید قرار گرفته است. حتی رئیس جمهور هم در ابلاغیه اخیر خود به معاون اول، بر هدایت تأمین مالی نیازهای بلندمدت به سمت بازار سرمایه و بازنگری در قوانین و مقررات این بازار تاکید کرده است. اما آیا بازار سرمایه از آمادگی لازم برای ایفای نقش تعیین‌شده برخوردار است؟ آیا بازار سرمایه به سطحی از توسعه‌یافتگی دست یافته است که پاسخگوی نیازهای متفاوت فعالان اقتصادی باشد؟
جواب به طور قطع، منفی است. متاسفانه بازار سرمایه به دلایل متعددی از جمله ساختار اقتصاد کلان و سهم بزرگ فعالیت‌های اقتصادی دولت، کمتر مورد توجه دولت‌ها و سیاست‌گذاران پولی و مالی کشور بوده است. این بازار اگرچه در دهه اخیر با تغییرات ایجاد شده و معرفی نهادها و ابزارهای جدید، روزآمدتر شده است اما همچنان با یک بازار توسعه‌یافته که سهمی قابل‌توجه در تامین مالی و تشکیل سرمایه دارد، قابل قیاس نیست.
البته پیشرفت‌های اخیر بازار سرمایه با ناهنجاری‌هایی هم همراه بوده است که از آن‌جمله می‌توان به تجمیع انبوه قوانین و مقررات نظارتی اشاره کرد که فضای فعالیت در این بازار را به شدت محدود کرده است. وضع و اجرای حجم وسیعی از مقررات به دلیل دیدگاه خاص حاکم بر سازمان ناظر و تلاش برای پوشش همه ریسک‌ها و نااطمینانی‌ها در قالب مقررات نظارتی، باعث شده است نوآوری‌ها در بازار سرمایه حرکت کندی داشته باشد و ساختارهای تنظیمی نظارتی حاکم بر بازار، در عصری که بازارهای جهانی به سرعت به سمت آزاد سازی فعالیت‌ها و نوآوری حرکت می‌کنند، ابتدایی و سنتی جلوه کند.
اجازه دهید کمی ملموس‌تر صحبت کنیم. کتاب مجموعه قوانین و مقررات بازار سرمایه که در سال 1391 و توسط سازمان بورس و اوراق بهادار منتشر شده است، بدون در نظر گرفته قوانین بالادستی و قوانین عمومی مرتبط، مشتمل بر 1877 صفحه است! البته حتما در تجدید چاپ و پس از گذشت 3 سال از چاپ آن، چند ده صفحه‌ای به آن اضافه خواهد شد. این واقعیت حاکی از آن است مقررات و رویه‌های پیچیده‌ای برای دریافت مجوزها، تاییدیه‌ها و نظارت بر فعالیت در این بازار تدوین شده است که علاوه بر طولانی کردن فرآیندهای اجرایی، هزینه قابل‌توجهی به فعالان بازار تحمیل می‌کند. گزارش دبیرخانه هیئت مقررات زدایی و تسهیل کسب‌وکار نشان می‌دهد که سازمان بورس و اوراق بهادار و برخی ارکان اجرایی بازار در مجموع مسئول صدور 90 مجوز مختلف فعالیت هستند که برخی از آن‌ها اصلا واجد شرایط نظارتی نیستند.
برای نمونه، اخذ مجوز افزایش سرمایه برای شرکت‌های سهامی عام، حداقل نیازمند سه ماه زمان است در حالی که بر اساس قانون بازار اوراق بهادار، فقط عرضه عمومی اوراق بهادار منوط به ثبت نزد سازمان است و این ثبت هم به منظور حصول اطمینان از رعایت مقررات و شفافیت اطلاعاتی است نه اخذ مجوز. به عبارت دیگر، حقوق سهامداران شرکت برای افزایش سرمایه از طریق تفسیر این بند قانونی محدود شده است.
مشکلات مشابه‌ای در حوزه فعالیت صندوق‌های سرمایه‌گذاری، انتشار اوراق بدهی، معاملات عمده سهام، فعالیت کارگزاران و … وجود دارد. صندوق‌های سرمایه‌گذاری علاوه بر مجوز ایجاد و فعالیت که معمولا بیش از 6 ماه زمان می‌برد، برای هر بار افزایش سقف سرمایه، نیازمند اخذ مجوز جدید، برگزاری مجمع، قبولی سمت ارکان و ثبت نزد مرجع ثبت شرکت‌ها هستند. درحالی که مزیت صندوق‌ها نسبت به شرکت‌های سرمایه‌گذاری در دنیا، نداشتن مقررات و ضوابط پیچیده فعالیت و انحلال است. تحمیل نیروی انسانی فراوان به شرکت‌های کارگزاری برای اخذ هر مجوز فعالیت، مقوله دیگری است که مشکلات زیادی برای فعالیت این نهادهای مالی ایجاد کرده است.
جالب این است که علاوه بر قانون بازار سرمایه، قانون ابزارها و نهادهای جدید و آیین‌نامه‌های اجرایی آن، سازمان بورس از ظرفیت‌های قانون برنامه پنجم و ششم توسعه هم برای حاکم کردن برخی مقررات جدید بر بازار حاکم کند. گفتنی است هرچند بخشی از مقررات پیشنهادی برای تکمیل قانون بازار اوراق بهادار و کمک به توسعه بازار بوده است اما در موارد دیگری( برای نمونه بندهای الف، ب، ه و ز ماده 99 قانون برنامه پنجم)، مقررات وضع شده فقط باعث پیچیدگی بیشتر فرآیندهای اجرایی شدند. حتی در بندهای پیشنهادی برنامه ششم، درخواست شده است بخشی از اختیارات سایر ارکان اجرایی بازار از آن‌ها سلب و به سازمان بورس تفویض شود.
رعایت انبوه قوانین و مقررات اجرایی نه تنها برای نهادها و فعالان بازار بلکه برای ناظران بازار هم غیر ممکن شده است. تجربه نشان می‌دهد دیدگاه حاکم برای تدوین مقررات در نهاد ناظر بازار سرمایه، قاعده محور (Rule based) است. در این روش مقررات‌گذاری، محدودیت‌ها تعریف می‌شود و همه فعالیت‌ها باید در قالب چارچوب‌های از پیش تدوین شده انجام شود. به عبارت دیگر، چگونه رفتار کردن، تعیین می‌شود: حداکثر سرعت در بزرگراه 110 کیلومتر. این روش از انعطاف‌پذیری لازم برای تطبیق با شرایط پر نوسان اقتصاد برخوردار نیست و به همین دلیل در سال‌های اخیر از اهمیت آن در مقررات‌گذاری در کشورهای توسعه یافته و به‌ویژه در حوزه بازار سرمایه، به شدت کاسته شده است.
رویه مقابل، مقررات‌گذاری اصل محصور(Principle based) است. در این روش، نرم‌ها به صورت راهنما تعیین می‌شود و اجرای دقیق قاعده منوط به نرم‌ها است: در هنگام بارندگی مسئولانه برانید. این روش مقررات‌گذاری، ضمن پیش‌بینی سازوکارهای اجرایی لازم، آزادی عمل بیشتری در اختیار نهادهای و فعالان اقتصادی قرار می‌دهد.
دیدگاه نخست حاکم بر رویه مقررات‌گذاری، باعث تمرکز مقررات و رویه‌های اجرایی بیش از حد(Over regulation) در بازار سرمایه شده که می‌تواند توسعه آتی آن را با مشکل روبرو کند. تجربه جهانی نشان می‌دهد کشورهای صنعتی از اواخر دهه 1970، حرکت به سمت آزادسازی فعالیت‌های اقتصادی و تغییر سیاست‌های کلان را آغاز کرده‌اند و در این مسیر، آزادسازی بازار مالی و مقررات‌زدایی از این بازار در کانون فعالیت‌ها قرار داشته است. بنابراین با توجه به تاکیدات انجام شده در حوزه سیاست‌گذاری، مبنی بر توجه بیشتر بر بازار سرمایه در تامین مالی، باید این مسیر در کشور ما هم مورد توجه قرار گیرد.
مقررات زدایی یعنی حذف یا کاهش موانع دسترسی به خدمات مالی و انتقال آسان‌تر منابع مالی به واحدهای سرمایه‌پذیر. مقررات زدایی بر پنج حوزه متمرکز است:
1- حذف کنترل و محدودیت بر گردش سرمایه خارجی و نرخ بهره با هدف بهبود تخصیص منابع،
2- تمرکززدایی و رفع انحصار از نهادهای مالی با حضور نهادهای مالی خارجی، رفع محدودیت بر مالکیت نهادهای مالی
3- ارتقای کارایی بازار سهام و بدهی از طریق بهبود روش‌های عرضه، بازارگردانی، تنوع ابزارهای مالی و ایجاد بازار دست دوم برای اوراق بدهی دولتی
4- افزایش شفافیت تراکنش‌های مالی از طریق بهبود اطلاع‌رسانی و رتبه‌بندی اوراق
5- همسان‌سازی و ساده‌سازی استانداردهای احتیاطی با یکسان کردن مقررات و ساده‌سازی فرآیندهای اجرایی و نظارتی.
به عبارت دیگر علاوه بر بازگشایی حساب سرمایه کشور، ضروری است اقدامات اساسی در حوزه مقررات‌گذاری بازار سرمایه انجام شود تا این بازار بتواند با سرعت بیشتر و هزینه کمتر، وظیفه تجهیز و تخصیص منابع را مدیریت کند. بنابراین ضروری است با تغییر نگرش سازمان در تدوین مقررات، رفع مقررات زاید، ساده‌سازی رویه‌های نظارتی، کاهش مجوزهای صادره و تسریع در رسیدگی به درخواست‌ها در دستور کار سازمان بورس قرار گیرد . علاوه بر آن نیاز است با واگذاری بخشی از وظایف به دیگر ارکان اجرایی بازار از جمله بورس‌ها و کانون‌ها، تمرکز زدایی از فعالیت‌ها و توسعه متوازن بازار پیگیری شود.